Анализ: Членството в ОИСР – Държавно бездействие по отношение спазване на препоръките

България не взима навременни мерки, за да изпълни препоръките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). Това показва анализ на „Демократичен център“. От 6 декември 2019 г. България е страна, прилагаща Насоките на ОИСР за корпоративно управление на държавните предприятия. Само преди дни служебният министър на икономиката Росен Карадимов декларира, че присъединяването на страната ни към ОИСР е „ключов национален приоритет“. На този фон ярко впечатление прави пълното бездействие на властта за спазване на препоръките на организацията по отношение на управление на държавните предприятия.

Правен анализ, възложен от Демократичен център на международна адвокатска кантора, установи, че специалният статут на „Информационно обслужване“ АД по отношение на системната интеграция противоречи на тези насоки, посочени в Препоръки на Съвета относно насоките за корпоративно управление на държавните предприятия, OECD/LEGAL/0414.

Подобряването на управлението на държавните предприятия чрез преразглеждане и привеждане на българското законодателство в съответствие с Насоките на ОИСР е част от ангажиментите, които България е поела във връзка с намеренията на страната ни да стане пълноправен член на ОИСР.

Всякакви несъответствия с насоките, политиките и правните инструменти на ОИСР ще се отразят негативно върху евроатлантическия път на България, върху кандидатурата ни за пълноправното членство в ОИСР, но също така и върху намеренията на страната да се присъедини към еврозоната.

Установени несъответствия с насоките на ОИСР по отношение на държавните предприятия

Документът Препоръки на Съвета относно насоките за корпоративно управление на държавните предприятия, OECD/LEGAL/0414 е част от правните инструменти на ОИСР, които България е поела ангажимент да спазва.

Насоките на ОИСР имат за цел: да накарат държавните предприятия да работят с ефективност, прозрачност, почтеност и отчетност подобна на добрите практики на частните предприятия и да гарантират, че конкуренцията между държавните предприятия и частните предприятия се провежда при равни условия.

ОИСР определя държавното предприятие като такова, което е „под контрола на държавата, като държавата е краен действителен собственик на по-голямата част от акциите с право на глас или по друг начин упражнява еквивалентна степен на контрол“. Под тази дефиниция попада и „Информационно обслужване“ АД, независимо, че то има под 1% от капитала си в акции на частни собственици.

В Закона за електронното управление (ЗЕУ) бяха въведени разпоредби относно ДП „Единен системен оператор“, които в последствие бяха отменени именно като неотговарящи на насоките на ОИСР за управлението на държавните предприятия (въведени в ДВ, бр. 50 от 2016 г., в сила от 01.07.2016 г. и отменени в ДВ, бр. 94 от 2019 г.).

В последствие обаче с §45 от преходните и заключителни разпоредби на ЗЕУ се овластява държавното предприятие „Информационно обслужване“ АД да изпълнява ексклузивно дейностите по системна интеграция за редица държавни администрации, което е в противоречие с насоките на ОИСР, тъй като консолидира значителни правомощия в рамките на един субект, противно на целта за ограничаване на разширяването на правомощията на държавното предприятие.

И по-точно:

• Овластяването на „Информационно обслужване“ АД не е в съответствие с основния принцип при държавната собственост, който изисква правната, регулаторната и политическата рамка за държавните предприятия да осигурява равни условия и лоялна конкуренция на пазара, когато държавните предприятия извършват стопанска дейност.
• Насоките и препоръките на ОИСР изискват да има ясно разграничение между функцията на държавата по отношение на собствеността и други функции на държавата, които могат да повлияят на пазарните условия за държавните предприятия, особено по отношение на регулирането на пазара и разработването на политики. Принципал на „Информационно обслужване“ АД е Министерството на електронното управление, което създава политиките в областта на ИКТ и в същото време е принципал на държавното предприятие, което извършва стопанска дейност именно в тази сфера. По този начин Министерството на електронното управление се превръща едновременно в основен влияещ фактор на пазара, участник в пазара чрез своето дружество и изпълняващ функциите на контрол при бюджетиране и при изпълнение на поръчки. Това създава конфликти на интереси, които не са в полза нито на предприятието, нито на държавата, нито на обществото, нито на пазара. Пълното и прозрачно разделение на отговорностите за формиране на политиката, собствеността и регулирането на пазара е основна предпоставка за създаване на равнопоставени условия за държавните предприятия и частните дружества и за избягване на нарушаването на конкуренцията.
• „Информационно обслужване“ АД и неговият принципал Министерство на електронното управление действат в потенциален конфликт на интереси по смисъла на Насоките и препоръките на ОИСР, поради липсата на ясно разделение и прозрачност на функцията на собственост от страна на Министерство на електронното управление, което в същото време е и клиент на собственото си държавно дружество.
• Налагат се както правни, така и неправни бариери пред справедливото възлагане на обществени поръчки – изключителната роля на „Информационно обслужване“ АД при директното им възлагане на поръчки, представлява  изключването им от обхвата на българския Закон за обществените поръчки. Това е нарушение на Насоките и препоръките на ОИСР, според които държавата не трябва да освобождава държавните предприятия, когато извършват стопанска дейност, от прилагането и изпълнението на закони, подзаконови актове и пазарни механизми. Когато държавните предприятия се занимават с икономически дейности, следва да се избягва законовото или практическото освобождаване от някои закони и разпоредби, които иначе са приложими за дружествата от частния сектор (напр. в случая Закона за обществените поръчки). Държавните предприятия и техните частни конкуренти следва да бъдат третирани еднакво, включително съгласно правилата за национално третиране и достъп до пазара.

Установени несъответствия с насоките на ОИСР по отношение на конкурентното право и държавните предприятия

Друг стратегически документ за определяне на политика на ОИСР е Конкурентно право и държавни предприятия: ОИСР (2018 г.), „Закон за конкуренцията и държавни предприятия“, Кръгли маси на ОИСР относно документите за политиката в областта на конкуренцията, № 226, Издателство на ОИСР, Париж.

В този документ на ОИСР се посочва като възможно предизвикателство, което трябва да се преодолее при прилагането на законите и принципите на конкуренцията при държавните предприятия, като например: Държавните предприятия, които са активни на множество пазари, е възможно да участват в кръстосано субсидиране и да използват пазарната мощ, която имат на квазимонополи или законово определен монопол над пазари, за да защитят позицията си на съседни пазари, на които също извършват дейност.

Кръстосано субсидиране

Държавните предприятия, действащи както на пазари със законово определен монопол, така и на един или повече конкурентни пазари, където се конкурират с частни субекти, могат да бъдат в състояние да се възползват от реализирани икономии от мащаба или кръстосано субсидиране на разходите между двата пазара.

Когато съществува, тази привилегия позволява на държавните предприятия да прехвърлят разходите от конкурентните дейности и да ги начисляват на законно запазените дейности, за да повлияят на конкуренцията в своя полза. Благодарение на кръстосаното субсидиране държавните предприятия могат да бъдат в състояние да определят цени, по-ниски от разходите, и да намалят пазарния дял на конкурентите, да ги принудят да прекратят дейността си или да възпрепятстват навлизането им на пазара.

Освен това, ако кръстосаното субсидиране позволява на държавното предприятие да определя цени под разходите, неговата продукция на конкурентния продуктов пазар може да се увеличи. В този случай държавното предприятие ще изпита икономии от мащаба, които конкурентите му не могат да постигнат. Увеличаването на производството ще доведе до намаляване на разходите за единица продукция на държавното предприятие, което ще доведе до по-нататъшно прехвърляне на продажбите от продукта/услугите на конкурентите към продукта/услугите на държавното предприятие.

Възможности на „Информационно обслужване“ АД да се възползва от кръстосано субсидиране:

Сегашният статут на „Информационно обслужване“ АД като държавно предприятие създава сериозни предпоставки то да се възползва от евентуално кръстосано субсидиране и да използва привилегированата си пазарна позицията, която има на запазения за него по закон пазар на ИКТ в държавните структури, за да защити позицията си на съседни пазари, където също оперира.

„Информационно обслужване“ АД е упълномощено от закона да оперира ексклузивно на законово резервирания пазар на ИКТ за определени държавни структури. В същото време държавното предприятие се конкурира на отворения пазар на ИКТ, с частни предприятия, както за поръчки от държавни структури извън своя списък, така и за поръчки от други икономически субекти. ИКТ услугите, които държавното предприятие предоставя и за двата пазара (законово запазен и отворен), са едни и същи. Не е въведена прозрачна и отворена методология и процес за ценообразуване на услугите и продуктите на държавното предприятие „Информационно обслужване“ АД за законно запазения пазар на ИКТ. Държавното предприятие предоставя и допълнителни услуги и продукти само за отворения пазар.

По този начин, използвайки привилегированото си положение на законно запазения пазар на ИКТ, „Информационно обслужване“ АД може да се възползва от икономиите от мащаба или от кръстосаното субсидиране на разходите между двата пазара. Тази привилегия му позволява да прехвърля разходи от конкурентните дейности и да ги начислява на законно запазените дейности. В допълнение към възможността за прехвърляне на разходи, „Информационно обслужване“ АД се възползва и от икономии от мащаба, които неговите конкуренти не могат да постигнат.

В този смисъл овластяването на „Информационно обслужване“ АД влияе на пазара на ИКТ не само като избягва конкуренцията, но и като намалява пазарния дял на частните компании, принуждава ги да прекратят дейността си или възпрепятства навлизането им на пазара.

В обобщение:

Специалният статут на „Информационно обслужване“ АД като единствен системен интегратор за държавни ИКТ услуги по системната интеграция противоречи на редица международни правни норми, по които България е или страна, или е със статут на кандидат-член, но е поела ангажимент да спазва.

Статута на „Информационно обслужване“ АД и начина, по който той оперира на пазара противоречи на:

• Насоките на ОИСР за корпоративно управление на държавните предприятия: Препоръки на Съвета относно насоките за корпоративно управление на държавните предприятия, OECD/LEGAL/0414;
• Насоките на ОИСР за Конкурентно право и държавни предприятия: ОИСР (2018 г.), „Закон за конкуренцията и държавни предприятия“, Кръгли маси на ОИСР относно документите за политиката в областта на конкуренцията, № 226, Издателство на ОИСР, Париж.
• правото на конкуренцията на ЕС.

Това овластяване представлява законово създаден монопол, който води до значителни отрицателни последици, включително нарушаване на пазарната конкуренция, неефективност на обществените поръчки и потенциална злоупотреба с господстващо положение на пазара.

Десислава Николова

Политолог, експерт по национална сигурност. Притежава богат опит в паралелното следене на изборния процес. Работила е в Министерството на електронното управление, Столична община, също и в частния сектор. Има активно участие в различни граждански инициативи като „Правосъдие за всеки“, „Протестна мрежа“, “160 от 240” - инициатива за правосъдни реформи, “Гласувай без граници”- инициатива за въвеждане на електронно гласуване и други.